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从东日本大地震看日本农业金融在灾害补偿中的作用

日本大地震看日本业金融

在灾害补偿中的作用

 

【摘要】本文介绍了东日本大地震后日本在农业灾害补偿上的一系列举措,并分析了日本“农业共济”,即农业灾害补偿制度及其体系和分工。日本的农业灾害补偿覆盖面广,有着完整的组织体系,在基层农业共济组合、都道府县联合会、国家农林水产省等三个层面明确了各自的分工职责,使农业共济在东日本大地震后实现了对农业和农民的有效救助和补偿,对于中国目前的农业灾害补偿,在建立完整的法规政策、加强组织体系建设等方面都有着很强的借鉴意义。

 

 

 

一、东日本大地震灾情及日本农业的影响

 

2011年3月11日,日本当地时间1446分,日本东北部海域发生里氏9.0级地震并引发海啸,造成重大人员伤亡和财产损失。地震震中位于宫城县太平洋海域,震源深度20公里。地震引发了最高达40米的海啸,对太平洋沿岸的大部分地区造成巨大破坏,同时造成了日本受灾地区出现不同程度的土地液状化和下沉。地震同时造成日本福岛第一核电站1~4号机组发生核泄漏事故,成为全球瞩目的焦点该地震是日本历史上最大级别地震,截止2011年年底的官方统计,受灾死亡人数达15843人,失踪人数3469人,受损建筑物35万户以上,总经济损失估计高达16-25兆日元。

东日本大地震也对灾区农业带来毁灭性打击,根据农林水产省截止2011年8月的全面统计,位于日本东部的青森县、岩手县、宫城县、福岛县、茨城县、千叶县等6县的受灾农用地多达23600公亩,原因主要为海啸淹没或土地流失。而根据农林水产省的最新统计,2009年农林渔业生产总值为97000亿日元,本次东日本大地震的全国受灾损失即达到其23.5%,并且重灾区的损失额要大大高于当地农业生产总值,造成了当地农业毁灭性的打击。具体农林渔业受灾程度见下表:

 

图表1:3.11东日本大地震农林渔业受灾额统计表

损失类

(单位:亿日元)

重灾区

其他地区

全国

岛县

岩手

宫城县

农地、农业设施损失

2,415

546

4,126

816

7,903

农产品损失

21

45

433

16

515

业损

466

265

1,046

190

1,967

产业损

829

3,829

6,647

1,149

12,454

总损失额

3,731

4,685

12,252

2,171

22,839

资料来源:日本农林水产省

而根据2012年3月的统计数据更新,在东日本大地震中农林水产业的受灾损失总额已提高至24268亿日元。

此外由于核污染的影响,日本的农作物贩卖及出口也受到巨大影响,农业从业者面临巨大危机。世界各国纷纷在日本核泄漏之后出台了日本农作物和食品的进口限制,根据日本财务省的相关贸易统计数据,震后的4、5月,日本的食品出口额分别同比下降了20.1%和26.4%(单位以日元计),虽然2011年下半年开始逐步回复,但各国的日本食品进口限制仍不同程度存在,加上日本农业和食品业从业者的行业自律,在今后很长一段时间里核污染对日本农业的影响仍将持续。

 

二、东日本大地震后的农业灾害补偿举

 

面对如此巨灾,日本农业共济依照《农业保险补偿制度》的相关规定,发挥着应有的灾害保险补偿作用。目前各地的地方农业共济组合和联合会均开通了东日本大地震农业受灾专用咨询窗口,根据各自的运作流程和办法积极受理并为农业从业者提供共济服务,而所有的农业灾害救助资金也开始向申请灾民进行发放。

此外各地的农业共济组织根据受灾的程度为受灾农户提供服务便利。例如福岛县农业共济组合在农业从业者申请共济补偿时,对于参加共济的证明材料、身份证明材料等依据已在灾害中灭失的农业从业者、因受海啸袭击而造成的家畜失踪的特殊人群和案例等均可通过变通方式进行补偿申请,对于家畜救治等费用也可进行适当融通。

在震后的第一次国家预算修正中包含了对农业复兴投入的救灾资金,其中包括受灾农户重新经营支持资金52亿日元、农业经营复兴金融支持78亿日元、农业物流市场设施灾害复原资金18亿日元、农用地及农用设施灾害复原资金689亿日元、东日本大地震农业生产对应补贴341亿日元,总计1178亿日元,而农林水产省相关救灾资金总共合计达3817亿日元;同时设置各类农业金融支持融资资金额度总计400亿元;开放天灾资金1000亿元额度(包含农业及渔业的总额度)。

而在2012年的日本国家预算中,农林水产相关预算达到23284亿日元,相比去年提高573亿日元(2.5%),其中包含的震后复兴预算高达1557.5亿日元。农业共济再保险特别会计收入及支出预算分别为1225亿和1186亿日元,分别提高了180亿和187亿日元;渔业再保险及共济保险特别会计收入及支出预算分别为509亿和367亿日元,分别提高了264亿和195亿日元,增幅巨大的原因主要是用于东日本大地震的相关赔付。

此外,根据农林水产省的最新统计公告,截止2012年2月17日,已向受灾农林渔业从业者放出总计1733笔,合计533亿日元无息无担保贷款,将该些借款人存量的负债转为无息贷款并进行新老贷款合并。此外截止2012年3月2日,政府已通过各种途径向岩手、宫城、福岛三县分别拨付1.3亿、13.9亿、11.7亿日元的东日本大地震复兴拨款,用于农业设施机械的修整和受灾农业从业者救助。

除传统的农业保险补偿外,对于本次罕见的天灾,日本还第一时间推出了许多农业保险补偿的新举措,以满足巨大的补偿资金需求:

(一)补助拨款

农林水产省针对大地震后各县受灾农户的灾后重建和持续经营,在预算范围内增设了针对大地震的补助拨款,并于2011年5月2日下发了《支持受灾农户重新经营的拨款纲要》,对该补助拨款进行了规范。该补助拨款主要包括农业经营对策费用、牛肉等以关税作为收入来源的畜牧业经营对策费用以及东日本大地震复兴农业经营对策费用。

(二)搭桥融资

农林水产省还及时推出了一种搭桥融资,该融资主要针对由于震后环境污染评价、产品出口限制或自主限制出售等原因而造成减产减销的农林渔业从业者,在东京电力公司赔偿金尚未到位的情况下,由地方农协或金融机关代表国家向从业者提供资金融通,而对于受灾后无法归还原来农业借款的从业者,也可申请此融资资金用于周转。该搭桥融资由国家通过农林渔业信用基金进行担保,实质可视为受灾赔偿金的国家担保,还款来源则为实际到位后的赔偿金。申请金额可以达到减产或减销额的一半,但事先必须已经向东京电力公司提出赔偿请求,并提供所申请的赔偿额作为融资金额参考。

(三)地震灾害特例融资

日本政策金融公库在震后特别推出了地震灾害特例融资,以较为优惠的融资条件解决大地震后北海道地区、东北地区及关东地区农林渔业和食品业从业者持续经营和灾后重建所需要的资金。其融资对象针对3.11东日本大地震及之后受到地震、海啸威胁和影响的受灾农业从业者。其特点有三,第一是无需实质担保物或保证人即可融资,第二是在一定时间内可享受免息,第三是借款期限和免还款宽限期可以较一般规定延长三年,以减轻还款压力。该特例融资不是一种新的融资品种,而是适用于大部分日本政策金融公库所经营的融资资金品种的融资方案,适用的资金包括农业相关的SUPERL资金(农业经营基础强化资金)、经营体培育强化资金、农业改良资金、农业基础整备资金、林业相关的林业基础整备资金、渔业相关的渔船资金等,以及专用于灾后重建的农林渔业SAFETYNET资金、农林渔业设施灾害复原资金等。农业从业者可以将以上资金用于农舍、畜舍、农产品处理加工设备、保管储藏设备、直销设备、农业机具等设施用具的修整重建以及之后持续生产所需的长期营运资金。而其中农林渔业SAFETYNET资金和农林渔业设施灾害复原资金的还款期限和宽限期也分别延长,金额上限均有所上升,并均实现了实际免息放款,同时天灾资金也已启动,开放个人申请250万日元、法人申请2000万日元的额度,共同为大地震后的重建提供便利。

(四)农业经营恢复·复兴对策特别担保

农林渔业信用基金在震后迅速调整了2011年的预算计划,对农业经营复兴和农业从业者救助进行了专项拨款,覆盖面非常广。

 

图表2:农林渔业信用基金2011年预算补充概况

项目

实施主体

额(亿日元)

农业经营复兴融资利息补贴

农林水产长期金融协会

4.44

日本政策金融公库贷款资金

日本政策金融公

60.00

日本政策金融公库经费补贴

日本政策金融公

1.93

农业经营复兴特别担保

农林渔业信用基金
及农业信用基金协会

7.36

受灾农户营运资金利息补贴等补助

都道府县

3.93

农业经营复兴金融支持合计

 

77.66

农业经营复兴融资利息补贴

农业水产长期金融协会

4.44

日本政策金融公库经费补贴

日本政策金融公

0.36

日本政策金融公库贷款资金

日本政策金融公

63.04

农业经营复兴特别担保

农林渔业信用基金
及农业信用基金协会

69.61

农业从业者金融支持合计

 

137.45

资料来源:独立行政法人农林渔业信用基金

同时农林渔业信用基金也推出了农业经营恢复·复兴对策特别担保业务,东日本大地震中受灾的农业从业者需要迅速顺利地融资以满足农业生产的恢复,而该业务就是为其提供紧急的融资担保支持。本次的信用基金保证额高达340亿日元,专门针对农业从业者所申请的无担保或无担保人的融资资金,同样也包括了农业从业者可以申请到的几乎所有资金种类,包括农业现代化资金、农业改良资金、农业经营基础强化资金、经营体培育强化资金等日本政策金融公库所提供的资金,以及农业经营负担减轻支援资金、针对核污染的搭桥融资等。该担保业务申请时间较为宽裕,在2012年3月31日前均可申请,并且能够覆盖各类资金的融资额度及融资期限,并且除搭桥融资以外均不收取担保费用。

在本次东日本大地震的农业补偿中可以看到,在巨灾发生后,基层农业共济组合和农业共济组合联合会严格执行《农业灾害补偿法》所规定的农业灾害补偿制度,依靠完善的制度建设并根据各自区域特点采取变通灵活的共济措施,在基层地方履行共济职责,同时在国家层面,农林水产省做到快速应变,从预算调整、补助拨款、新融资品种设立、融资政策条件放宽、国家担保等各个层面对农业共济进行支持,充分体现了国家在整个农业共济体系中再保险和指导监督的角色。

 

三、日本农业灾害补偿制度

 

作为一个多灾,特别是多大型灾害的国家,日本各类灾害的预防和救助成为日本农业的一个重大课题,作为日本农村金融中的重要一环,农业保险补偿在日本农业发展中起到了至关重要的作用。日本通过长期的探索和实践,研究并建立了一套完整的农业灾害补偿制度,在日语中称之为“农业共济”。在制度体系建立过程中,不仅拟定了《农业灾害补偿法》等法律法规并不断完善,并且建立了以地方基层农业共济组合、设立于各都道府县的农业共济组合联合会、国家政府(农林水产省)为三个层级的农业共济体系,分别在基层补偿救助、中层保险调节及政府再保险领域发挥各自的作用,相互协同合作形成为了完整而有效的保险补偿系统。完善的农业灾害补偿制度在稳定农业经营、保持和提高农业生产能力、防止农业灾害损失和稳定区域经济方面发挥了重要作用。

(一)日本的农业灾害补偿制度特点:

1. 全国

由于农业对自然条件依存度高,且灾害均为不可抗力且危害度大、范围广,所以农业灾害补偿制度被视作国家灾害应对的重要一环,被要求在全国所有农村地区实施。

2. 灾害型全面

适用于制度的灾害种类几乎包含了所有会对农作物造成危害的类型,比如风灾、水灾、干旱、寒潮、等气象灾害,包括地震在内的自然灾害,以及病虫害、鸟兽害和火灾等其他灾害,而对于家畜死亡、弃置、生病、受伤等均可作为赔偿对象。

3. 国家参与

由于农业与其他产业不同,其灾害有无法预测、受灾范围广、对国家社会影响巨大等特性,所以虽然农业灾害补偿制度是民间互助制度,但也需要国家对农业灾害补偿进行支持。其中,作为日本农业灾害补偿制度中很重要的一个特点,共济保费补贴就体现了该制度的国家属性。

日本的农业灾害共济保费有一部分由国家承担,其原因为:农作物的受灾概率要比一般的商业损保的保险对象受损概率高得多(日本水稻一般受灾概率为8.2%,而一般火灾的概率为0.046%,仅为其1/180),所以相应的,保费收入如要覆盖赔偿金,则需比例相当高的保费,如果没有相应的补贴,一般的农业从业者很难加入共济保险。所以为了使日本农业保险制度能够持续稳定运营,并促使更多的农业从业者加入保险,国家会承担保费的50%(大麦小麦为50-55%;猪为40%;田作物除蚕茧外为55%),切实减轻农业从业者负担。

此外,在巨灾发生后,如果出现全国性或极其高额的农业赔偿申请,国家将承担再保险的作用,向赔偿基金提供资金支持。

4. 灾害

日本的农业灾害补偿制度除了在受灾后使用共济金进行事后救助以外,还向农业从业者提供灾害预防的技术支持,在地区农业振兴上也提供“事前共济”。

(二)农业灾害赔偿制度运作体系

日本农业灾害赔偿体系包括三级机构。基层机构是设在市町村一级或地区性的由农民组成的农业共济组合,部分没有设立农业共济组合的地区由市町村基层政府负责在都道府县一级设有农业共济联合会,负责农业共济保险业务。农民向农业共济组合或地方政府的专门机构上交保费,形成共济关系,共济组合收取了农民的保费以一定的比例上交到农业共济联合会,形成保险关系农业共济联合会再向农林水产省下设的农业保险专门账户(即农业共济再保险特别会计)上交一定比例的再保险金,形成再保险关系。此外,政府会承担农民的一部分保费,并且给予农业共济组合及联合会适当的经费和补贴,还出资设立农林渔业信用基金,用于共济资金的管理、农业从业者融资担保以及针对农业共济组合及联合会的贷款。

农业灾害赔偿制度体系图如下:

 

图表3:日本农业灾害赔偿(农业共济)制度体系图

资料来源:日本全国农业共济协会

 

四、日本农业灾害赔偿体系分工

 

(一)农业共济组合

农业共济组合是开展基层农业共济事业的第一线,以下以比较典型的农作物共济事业为例,可以了解到农业共济组合所实施的农产品的共济政策措施和具体操作模式。

1. 共济标的作物种类

标的为常见的粮食作物,包括水稻、旱稻及大麦、小麦等麦类。

2. 共济对应灾害种类

包括风灾、水灾、干旱、冷害、雪灾以及其它气候因素(包含地震及火山喷发)造成的自然灾害,此外还包括火灾、病虫害及鸟兽害造成的灾害,但不包括农药害等人为灾害。由以上灾害所造成的农产品减收或品质下降,并导致产值下降均可获得共济。

3. 作物共的加入

农作物共济的加入方式分为两种。第一种为自动加入,水稻耕作面积在20至40公亩(北海道需30至100公亩)以上、麦类耕作面积在10至30公亩(北海道需40至100公亩)以上的农户自动加入,即为强制保险。第二种是自愿加入,除以上农户外,水稻、旱稻及麦类申请共济面积总和超过10公亩(北海道30公亩)的耕种农户也可自愿参加。

日本1947年颁布《农业灾害补偿法》之后,之所以农业共济的发展状况有了很大的改善,都归功于政府针对特别农作物和特别农户所采取的强制保险政策。强制保险政策实施后,政府进行了高密度的财政补贴,从而进一步刺激了农业保险的发展。

4补偿期:

水稻的共济补偿期间从插秧期(直播的情况下指发芽期)一直到收获为止的期间;旱稻及麦类的共济补偿期间从发芽期(移栽的情况下是指移栽期)一直到收获为止的期间。

5. 共承保方式:

共济承保方式可分为五种,每种承保方式在保险金额、保险费、受灾后的保险赔偿金方面都有所不同:

 

图表4:共济承包方式特点汇总表

共济标的

共济承保方式

补偿比例

始赔损失比例

模式内容

水稻

一笔方式
(按方式)

70%

30%

每块耕地为单位承保,当减收量相对该地块基准收割量的比例超过农户申请的始赔损失比例时,对减收部分支付共济金的模式。

旱稻

 

 

 

 

水稻

半相杀方式
(半抵偿方式)

80%

20%

农户为单位,当各减收耕地的减收量合计相对该农户基准收割量的比例超过农户申请的始赔损失比例时,对减收部分支付共济金的模式。

 

 

水稻

全相方式
(全抵偿方式)

90%

10%

农户为单位,当农家整体减收量(总收割量减基准收割量)对该农户基准收割量的比例超过农户的始赔损失比例减收部分支付共金的模式。

 

 

灾害收入

90%

10%

农户为单位,当由于减收或品低下而致生额相对基准生产金额的比例未达到补偿比例时进行公积金支付的模式。

方式

 

 

水稻

方式

90%

10%

农户为单位,当由于减收或品低下而致生基准生的比例未达到补偿比例时进行公金支付的模式。(此方式仅限于作物全部出货至农协,且在出货资料中确认了收割量和生产金额的农户)

 

 

 

资料来源:日本全国农业共济协会

以上承保方式中规定的补偿比例和始赔损失比例均为共济基本标准,各组合可根据各自的共济规程进行调整,但可以看到承保方式的多样化和透明化使农户可以自由选择适合自己的类型。

6. 无灾保

无灾保费返还是对投保农户的优惠政策。一般规定为当过去3年间农户所缴纳的共济保险费总额的二分之一高于过去3年间所收到的共济赔偿金与过去2年间收到的无灾保费返还之和,则可以得到一部分保险费的返还。该制度也体现了共济制度尽量减轻农户保费负担,鼓励参保的制度精神。

(二)农业共济组合联合会

农业共济组合联合会是在日本都道府县一级设立的共济组织是地方农业共济组合和农林水产省之间的中间机构,农业共济组合联合会的最主要职能是农业共济保险,其形式是农民向农业共济组合或地方政府的专门机构上交保费,形成共济关系,共济组合收取了农民的保费以一定的比例上交到农业共济联合会,形成保险关系,农业共济联合会利用上收保费,平衡各地方的共济收支,并在重大灾害发生时对地方共济组合进行共济资金的拨付此外,它还负责对地方农业共济组合进行指导监督,并有融资、担保的职能,成为日本共济事业中不可缺少的,承上启下的重要一环。

1. 农业

农业共济组合联合会要负责与县内所有农业共济组合一起,对县内所有组合成员、所有加入农业共济的农户,对其所有共济类型进行共济,所以对于都道府县的农业从业者来说,农业共济组合联合会与地方组合都是提供农业共济的组织。而对于农业共济事业内部来说,农业共济组合联合会扮演的更多是支持和扶持地方组合的角色。

农业共济组合联合会的各共济类型的农业共济保险金计算方式各有不同:以农作物共济为例,分为农作物异常责任保险金和农作物通常责任保险金,分别对应异常大灾发生时的赔付保险和日常的灾害保险,前者是农业共济组合联合会履行的主要保险职能。农作物异常责任保险金是根据总共济金额乘以农作物通常标准受灾率后所得的农作物通常责任共济金额计算而来,而农作物通常责任保险金是根据农作物通常责任共济金额乘以农林水产大臣通过法令确定的农作物通常责任保险份额而得,而作为保险金额基数的农作物通常责任共济金额需要各县进行独立计算。

2. 农业

作为都道府县一级的农业共济事业牵头组织,农业共济组合联合会有义务对县内的地方农业从业者进行农业共济的宣传和普及,让所有农业从业者都对农业共济有足够的认识,并且让农业共济的普及率达到较高的水平。

3. 农业济监

作为地方农业共济组合的上级部门,农业共济组合联合会行使着监督的职能,并且将本县的农业共济事业开展情况进行详细的公示,与地方组合一起受到农林水产省及社会的监督。

4. 农业

农业共济指导除了包括以上共济保险方面的宣传外,还包括对农业从业者就行农业防灾的知识普及和技术指导。

(三)农林水产省等国家层面

日本农林水产省隶属日本中央省厅,主要管辖农业蓄产业、林业、水产业、食物安全、食物稳定供应、振兴农村等。农林水产省在日本农业的灾害预防和救助中扮演着出资再保险、指导、监督等重要角色,它为日本农业共济制定政策和计划,代表国家对整个农业灾害补偿制度提供支撑。

1. 再保

根据《农业灾害补偿法》,只要农业共济组合联合会与当地组合在某个共济类型上存在保险关系,即默认需要与农林水产省建立再保险关系,这种具有普遍性和强制性的再保险成为日本农业共济的最后一道屏障,保证了整个共济体系的正常运行。同样根据共济类型不同,再保险相关的规定也各不相同。

2. 农林水省防灾业务计

农林水产省于1963年9月颁布了《农林水产省防灾业务计划》(昭和38年9月6日38总第915号法令),目的是为了更好地实施防灾措施、制定地区防灾计划并应对灾害发生。该计划重点对地震、风水雪灾、火山、海上油污染、核灾害、山林火灾等典型灾害类型的预防及应对进行了详细的规定,成为了日本农业共济的实施基础。其实施方针基本涵盖了灾害应对的各个环节,包括防灾活动综合推进、危机管理体制的筹备、有力应对灾害的国土及农林水产业基础事业构建、食物供给体制保障、应急措施的实施等。

根据《农林水产省防灾业务计划》,农林水产省下特设农林水产省灾害应对本部,统筹管理灾害应对事务,同时要求在地方农政局、地方农政事务所及森林管理局也可设置地方灾害应对本部对应当地发生的灾害,并且当灾害发生时,为了更好地传递信息及实施灾害应对,须在灾害发生地点设置现场灾害应对本部,通过如此多级灾害应对组织的设置,可以做到在灾害应对工作中的有条不紊。

在《农林水产省防灾业务计划》中,对于每个灾害种类都规定了相对应的灾害金融及补偿制度办法,以常见的风水雪灾应对为例,在灾害金融方面,日本政策金融公库株式会社负责将农林渔业设施灾害复原资金、维持农林渔业者持续未定经营的农林渔业SAFETYNET资金等顺畅地向受灾者进行融资,并实施相应的危机应对保障业务,而在农林水产作物受灾严重、甚至大大影响国民经济时,将向受灾者开放对应灾后经营资金而设立的天灾资金的融资,同时针对以上融资,农林水产省需要迅速实施好受灾评价及事故确认工作,对融资机构进行灾害情况的通报,以更好地推进和指导融资机构进行资金的融通,并指导监督共济组织,保证共济金和保险金的尽快支付。

3. 农业灾害救助制度

伴随《农林水产省防灾业务计划》,农林水产省也成立了一系列救助资金,可向受灾的农业从业者进行融资,在日本被称作“制度资金”,类似于我国的政策性贷款,由日本政府出资建立的日本政策金融公库负责发放。这也成为了受灾后农业从业者除了农业共济外又一融资渠道。主要制度资金品种有农林渔业SAFETYNET资金、农林渔业设施灾害复原资金、天灾资金等,分别对应了不同用途的农业救助,满足了受灾农业从业者的多方面需求。如果说农业共济是对经济损失的补偿金,那么制度资金就是维持农业从业者未来继续农业生产的扶持金。

4. 农渔业信用基金

农林渔业信用基金是日本独立行政法人单位,由政府出资设立,同时吸收来自全国农林渔业基金协会的资金,旨在为难以在民间融资机构进行资金融通的农林渔业者增强信用,帮助他们顺利获得必要的营运资金,为农林渔业的健全发展提供资金支持。农林渔业信用基金不止在灾害发生后提供救灾资金的担保,在平时就在农业融资中起到重要作用,一方面根据国家相关政策,为农林渔业信用基金协会的债务担保进行保险,另一方面为共济组合在受灾后及时顺畅支付共济金提供必要的资金支持。

综上所述,日本的农业信用保险体系设立如下:

 

图表5:农业信用保证保险制度体系图

资料来源:独立行政法人农林渔业信用基金

 

五、对中国农业保险的启示

 

(一)建立完整的农业灾害补偿或农业保险法规政策

农业保险成熟的国家均有相应的法规政策,农业保险涉及农户、保险人、再保险人、保险代理人、灾害勘验机构、农业部门、监管机构等复杂的利益关系,这些都不是一般的民事和经济行政法律所能够调整的,只有制定专门法律法规,才有利于稳定农业保险各主体之间的权利义务关系圈。

要像日本《农业灾害补偿法》一样,对立法依据、立法目的、保险范围、经营目标、经营原则、管理机构及其职责、保险组织形式、组织体系、保险业务范围、保险合同、政府职责、协调机制、费率机制等以法律的形式固定下来,为农业保险发展提供良好的制度环境,并且做好后续的解读、宣传、实施监督及定期修订等工作,为解决目前农业保险所遇到的所有问题提供最坚实的基础,更为重大灾害到来时提供强有力的应急保障。

而同时在各级地方政府可效仿日本各都道府县的农业共济组织,就本区域内的农业发展特点和农业保险问题制定地方性法规或规章,并履行适当的审批报备手续,使农业保险法规具有一定的灵活性,以适应每个地区的农业发展。

保监会在2011年已经配合国务院法制办启动了《农业保险条例》起草工作。《条例》拟明确农业保险定位、运行机制、扶持原则等,为农业保险进一步发展确立法律规范。为配合《条例》起草,保监会将制定《农业保险监管暂行办法》,针对近年农业保险发展中出现的主要问题,提出监管要求和经营规范,同时保监会与银监会联合下发的《关于加强涉农信贷与涉农保险合作的意见》,与人民银行等联合下发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》都在探索完善农村金融服务体系,加强和改进农村金融服务,推动解决农民在农业金融中遇到的一系列问题。中国的农业保险法规制度正在不断完善。

(二)全面强农业保险组织体系建设

从中国现有农业保险的组织状况看,商业保险公司和银行还是占了主要的部分。中国现行的保险组织体系无法充分调动保险公司、农民和政府三者的积极性,同样也无法充分体现公益性和非盈利性的本质。作为世界上农业自然灾害比较严重的国家,要使中国的农业发展得到保险强有力的保障和支持,就必须加强对政策性农业保险的领导和协调,建立健全政策性与商业性农业保险相结合的组织体系架构。

所以需要由国家专门设立农业保险的管理协调机构,类似于日本农林水产省下负责农业共济的专业部门,并且将农林渔业信用基金、日本政策金融公库、农林渔业再保险特别会计等机构组织的功能进行整合,形成涵盖政策性农业保险险种的设计、财政补贴标准和税收优惠政策的制定、保险公司市场行为的监督规范、政策性保险资金管理、国家担保、再保险等各类功能的政策性及非盈利性农业保险牵头机构,专业扶持农业保险稳步推进,建立完整的农业保险产品开发体系、农业保险立法体系、农业保险监督体系及农业保险风险分散体系。

在商业保险方面,近年保险机构参与农业保险的积极性逐渐提高,截止2010年农业保险经办主体从最初的6家增加到当前的18家,基本实现了粮食生产大省均有2家以上的农业保险经营机构,初步实现了适度竞争

至于是否需要政策性的农业保险公司,从目前中国的农业保险体制来看,可能更偏向于向国家层面由政府部门协调管理,基层由商业保险公司运作的美国模式发展,类似日本主要以政策性机构和民间非盈利组织所组成的体系并不一定适合当前的中国。但国家可以通过发展政策性农业贷款,建立政策性农业救灾基金等模式来弥补商业农业保险的不足之处。

同时,对于农业保险理赔难的问题,成立专业的农业灾害损失鉴定机构或团队也势在必行,并且要借鉴日本的经验,将灾害损失鉴定深入到基层农村并且建立完整的认定体系,做到快速准确鉴别灾害受损程度,以解决中国农业保险索赔问题的一大成因。

 

参考文献

 

日本农业灾害补偿法【Z】,1947颁布.

日本农林水产省.东日本大地震相关统计信息【EB/OL】http://www.maff.go.jp/j/tokei/saigai/index.html.东京:日本农林水产省.

日本农林水产省.支援地震复兴的各府省对策【EB/OL】http://www.maff.go.jp/j/kanbo/joho/saigai/yosan.html.东京:日本农林水产省.

日本农林水产省.受灾与应对【EB/OL】http://www.maff.go.jp/j/kanbo/joho/saigai/s_taisaku.html.东京:日本农林水产省.

日本农林水产省网站【EB/OL】,http://www.maff.go.jp/.

日本农业共济网站【EB/OL】,http://www.nosai.or.jp/.

独立行政法人农林渔业信用基金网站【EB/OL】,http://www.affcf.com/index.html.

日本政策金融公库网站【EB/OL】,www.jfc.go.jp/

新泻县农业共济网站【EB/OL】,http://www.nosai-niigata.or.jp/

国务院发展研究中心金融所课题组.中国农业保险:现状、问题与政策【R】.北京,中国发展研究基金会,2010年.

 

 



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