日本农村信用担保体系及其启示

引言

农村金融难点之一在于信用担保体系的建设。由于农民可供抵押的财产少，在金融机构重视担保的情况下，农民信贷需求难以实现。为解决这个问题，许多地方进行试点，期待在现有的法律法规下，通过一些制度安排解决信用担保问题。我国《物权法》、《土地承包法》禁止农村土地抵押、质押，但是允许土地转让和流转。在此框架下，一些地区用“林权”等作为抵押物，还有一些地方试点“土地收益保证贷款”作为抵押物。

本文通过研究日本农村金融信用担保制度，希望对中国农村金融发展提供有益的启示和借鉴。

一、概述

日本是世界上最早建立信用担保体系的国家之一，积累了许多的成功经验。2010年日本全国贷款余额按照担保方式分类，44%是信用贷款，36%是担保贷款，20%是抵押质押贷款。从农村金融来看，即有面向农业农民的信用保证保险制度，也有针对农村中小企业（主要为工商业和服务业）融资的信用担保制度。日本农村金融系统中的农协、信农联和农林中央金库各司其职，良性互动，切实满足了农业、农民和农村的融资需求。农协主要为务农者、村落集体农业组织、农协出资法人等主体提供金融服务；信农联和农林中央金库则协助支持农协的事业推进，同时对非农协服务对象的农业法人提供直接融资；信农联还与农协一同提供间接融资。涉农贷款融资主要由农协和日本政策性资金（原来是农林公库，现为日本政府金融公库）构成，普通金融机构（如银行与信用金库）仅占很小部分。其中，农协与普通金融机构主要发放中、短期融资，日本政府金融公库主要发放政策性较强、期限较长且利率较低的融资。

根据日本农林水产省统计，日本政策金融机构及农协发放农业贷款从2000年的22兆亿日元降至2010年的4.4兆亿日元，其中由政策金融公库提供的农业贷款仅有微小下降，从2000年的2.3兆亿日元下降至2.2兆亿日元；农协系统（包括农林中金、信农联、农协）发放的农业贷款则大幅下降，从2000年的19.63兆亿日元下降至2.2兆亿日元。截至2010年3月末，以农业经营为目的发放的贷款余额为4.4兆亿日元中农协系统贷款占50%，，其余50%由日本政策金融公库提供。

二、信用保证保险制度

日本农村信用担保包括信用保证保险、不动产抵押、动产抵押、担保人担保等方式。在二战前的日本农业金融的最大特征就是以农地作为担保手段，在二战后，由于农地法的颁布，农地失去了商品价值（除农地生产法人外不可取得农地，且农地不能改变性质），流动性较差，抵押率较低，日本农业经营者排首位的贷款变为担保贷款。

（一）历史沿革

所谓农业信用保证保险制度，是指为对农业从业者的信用进行补充，以改善农业经营、振兴农业为目标而设立的一项制度。这项制度是根据《农业信用担保保险法》(1961 年第04号法律)，由日本全国47个都道府县先后成立的农业信用基金协会(以下简称为“基金协会”)和农林渔业信用基金(以下简称为“信用基金”)以及全国农协保证中心分别实施的信用担保制度和信用保险制度构成的，在日本农村金融体系中发挥着重要的作用。

由“基金协会”实施的信用担保制度首创于1961年，目的是解决当时农业生产者借入农业近代化资金时担保不足的问题，以确保融资业务的顺利实施。由“信用基金”实施的信用保险制度创立于1996年，它不但对基金协会的债务担保提供保险业务，还对基金协会提供低利率的资金发放，从而减少基金协会的金融风险，增强并补充基金协会的担保能力。而全国农协担保中心成立于1980年，主要为农协中的非农业从业会员的贷款提供再保证。

（二）两级担保（保险）系统

日本农业信用保证体系主要由债务保证和融资保险两级系统构成。保证系统是由农业信用基金协会、受托金融机构与借款人（包括农业从业者和非农业从业者，二者均需为农协会员）所构成。保险系统则由上层的农林渔业信用基金协会与全国农协保证中心（以下简称保证中心）所构成，执行农业贷款之保险及再保证功能。

具体可以分为两个层次：

第一层是农业信用基金协会的债务保证。农业信用基金是由政府和农协集资，借款人仅需缴纳4%左右的保证费，经农业信用基金协会审查同意后，即由其承担借款人的偿债担保责任。

第二层是农林渔业信用基金协会的保证保险和融资保险，以及全国农协保证中心的再保证。农林渔业信用基金协会是基于农业信用保证保险法成立的法人组织，由政府和各个农业信用基金协会集资，对各个农业信用基金协会代人偿债的意外事故进行保证保险；此外，也对融资机构对借款人发放的大额融资等提供直接融资保险。而全国农协保证中心是对基金协会的担保提供的再保证，是在1980年10月由基金协会、信连、农林中金等为会员组成的、以社团法人形式成立的保证机构。

二者的不同点一是借款人不同。农业从业者贷款由基金协会向信用基金请求保证保险；而农协的非农业从业会员贷款是由基金协会向全国农协保证中心请求再保证。二是赔付比率不同，保证保险的赔付比率为70%，而再保证的赔付比率为50%。

上述双重担保系统，有效分散了贷款风险，较好地解决了涉农信贷的担保问题。

（三）运作流程

1、当借款人在向农协等贷款机构借入资金时，可以先向基金协会提交委托担保申请，在获取基金协会担保的承诺之后向农协等贷款机构进行资金借贷。前提条件是借款人需按规定向基金协会交纳担保费。

2、若因某种原因无法偿还借贷资金时，基金协会要代替该借款人向贷款机构偿还贷款。基金协会为减轻自己在受理债务担保后，因代位偿还承担的风险，可加入信用基金的保险或请求保证中心的再保证。同样，基金协会需按规定向信用基金或保证中心交纳保险费或再保证费。

3、被担保的借款人在偿还期限到期3个月后仍未偿还，而贷款机构要求代位偿还时，基金协会须立即代位偿还。代位偿还时，信用基金向基金协会支付代位偿还金额的70%，而保证中心支付比例为50%。但偿还期限到期1 年以后，代位偿还的请求权不予承认。基金协会代位偿还担保贷款之后，对被担保的借款人有请求赔偿相同金额的权利。基金协会在回收债权以后，需按同样的比例向信用基金或保证中心缴纳回收资金。

（四）发展现状

总体来看，农业信用保证体系的构建宗旨一方面是为增强金融机构的授信能力，协助担保能力不足的农民或农村企业获得资金；另一方面为涉农金融机构分担贷款风险，鼓励其发展农业放贷业务。可以说，农业信用担保是拓宽农业从业者融资渠道的重要方式，可以为金融资金投入农业和农村开辟通道。

日本全国除47家农业信用保证机构农业信用基金协会外，尚有执行保险与再保证的农林渔业信用基金与全国农协保证中心为其上层机关，其目的在于分散债务保证风险，并对农业信用基金协会发生代位清偿所需支付之资金予以低利融资。政府对上层保险与再保证机构进行直接出资，而都道府县之47家农业信用基金协会则透过政府补助的都道府县与市町村等地方公共团体出资。农林渔业信用基金为独立的行政法人，其成立之目的及应执行之任务明确且不受干涉，可确保其组织功能与行政效率。

日本农业信用担保保险制度在日本农业金融体系中占有重要地位，对促进日本农村金融发展发挥了积极作用。20世纪80年代以来，农林渔业信用基金的保险金余额逐年上升，由1982年的1763亿日元，增长到1999年的35699亿日元。目前农协贷出的资金有25%左右都通过农业信用担保保险，此项制度发挥着重要作用。如爱媛县JA银行为例，用于农业发展的制度化资金贷款（如农业现代化资金、SUPER S资金、农业经营稳定资金以及农业经营贷款等）原则上只接受该县农业信用基金协会的担保。长野县JA银行的上述制度贷款原则上也只接受该县农业信用基金协会的担保，如认为有必要再要求借款人提供担保或保证。

              农业信用基金协会担保   单位：百万日元

农林渔业信用基金保险金        单位：百万日元

注：数据源于《农业信用保证保险》2012.1

三、不动产抵押贷款制度

 从法律层面来说，日本《民法》规定不动产包括土地及其附着物，担保物权包括质权和抵押权。农地与林地原则上均为不动产，农户及林业户在拥有产业所有权的前提下，均可以之向金融机构申请抵押贷款，也可以在主管部门办理抵押登记。贷款人在借款人违约时也可以通过拍卖处置回收资金。因此，在法律流程上农（林）地抵押贷款完全可以操作。但是，在处置环节有一些限制之处，一方面由于《农地法》、《森林法》等专用基本法律法规对于土地专用性质规定严格，轻易不允许更改专用性质；二是日本农林业处于萎缩状态，从业人口、GDP占比在战后几十年的时间里持续大幅下降，因此在实务操作中，拍卖时愿意参与竞标的买受人实际上极少。以上两种原因直接导致农林地的流动性及变现性变得较差，包括都市银行以及地方银行在内的金融机构普遍不愿接受此类抵押物。在“金融财政事情研究会”出版的《不动产担保评价》一书中，明确规定农林地不适于担保抵押，抵押率应设为0。

关于抵押比率，根据农林水产省2000年对258家农协进行的抽样调查，农地设定抵押率情况为：按评估值80%的占28.5%，按评估值70%的占30.9%，按评估值60%的占33.6%。而农舍、畜舍等农地设施的抵押率为：按评估值70%的占20%，按评估值60%的占18%，不予办理抵押的占46%。

（一）农地

1、《农地法》对于农林地专用性严格保护

二战前日本农业金融的最大特征就是以农地为担保办理贷款，但在二战后，由于《农地法》的颁布，农地失去了商品价值（除农地生产法人外不可取得农地，且农地不能改变性质），并且如果所有权转移需要取得当地农业委员会的批准，因而流动性及变现性变得较差，并且处置及评估较难，导致银行等金融机构不愿接受此类抵押物。土地抵押贷款在日本仅占1%左右，而其中以农地办理的抵押贷款主要均由农协办理。

1952年日本为保证农业发展而制订颁布了《农地法》，该法的出台标志着日本农地制度系统化和规范化的开始，以保护和合理利用农地为出发点，制定了相当严厉的管制措施，包括对农地所有的管制、农地使用的管制、农地交易的管制、农地流转及转用的管制等等。日本的《农地法》从1952年起先后经过了六次修改，但旨在加强农地保护和维持“耕作者主义”的目的却没有变化，始终通过权利管制和转用管制两个主要手段加强对农地的保护。例如在权利转移方面，制定了三个基本条件：⑴禁止以非耕作目的的农地权利取得；⑵如果受让方是个人，要满足经常从事农业生产的条件；如果是法人，要满足农业生产法人的条件；⑶必须有效利用农地，提高农业生产效率。在转用管制方面，《农地法》规定，不论是自耕者，还是非自耕者，还是企业法人或者股份制企业法人，农地流转均应以不脱离农业生产和利用为原则，以确保农地耕地属性不变。另外《农地法》规定如果农地所有权转让给非农业生产法人以及农地用途更改等，均须取得所属县知事的批准方可生效，通常此类申请很难获得批准。此外，日本于1969年颁布了《农业振兴地域的整备相关法律》，对城市土地利用划分和合理保护农地不受侵犯之间也做出严格的规定。

2、抵押农地变现困难

日本的农地虽然可作为不动产用于抵押，也可以通过拍卖进行处置，但实际操作中拍卖处置极为困难，原因主要是对农地性质的严格保证导致农地失去了商品价值。体现在以下几方面：一是处置手续繁琐，除要进行抵押登记外，还需要得到所在地县知事及农业委员会的批准；二是拍卖中的投标人范围实际非常有限，通常只限于当地的农业生产法人或农户，且竞标人在拍卖前需到当地政府接受严格的资格审核。由于日本农业实际从业人口较少，因此通常实际情况中拍卖成交率非常低，经常以流拍收场；并且即使是拍卖成功，由于竞标人极少也导致成交价格非常低。因此，日本的都市银行以及地方银行等金融机构目前基本不接受以农地为抵押的贷款。据了解，日本农地抵押贷款基本均为农协办理，而农协之所以能克服处置实务中的困难，主要原因在于农协作为现地农业互助机构，对于所在地区的地价以及现有农户情况较了解，一方面可以完全掌握借款农户经营情况，另一方面凭借信息优势也可以找到资质合格且愿意接手的农地受让方，使拍卖处置可以顺利完成。

（二）林地

林地抵押贷款与农地基本类似，可以作为抵押品，抵押权人也可在债务人无法履约时以拍卖方式处置。并且与农地同样存在流转性差，难于改变用地性质，导致评估价值低，银行不愿接受抵押的问题。但林地抵押贷款与农地有以下两点不同之处。一是约束法律不同，林地交易的基本约束法律除《民法》外，还包括《森林法》等。二是除保安林外的林地交易相对自由，受限制相对较少，转让与采伐不必经过当地政府审核批准。但实际情况中林地同样不易流转，同样表现为变现性差，银行不愿接受抵押。

1、《森林法》规定严格，保安林占比近半

日本现有森林2515万公顷，森林覆盖率高达68%。为保护森林，日本于1951年颁布了《森林法》，其中规定了保安林制度。所谓保安林是指为实现水源涵养、防止土砂崩塌等灾害、保护和形成生活环境等特定的公共目标，由农林水产大臣或都道府县知事指定的森林。为确保森林的多种机能，《森林法》对保安林的立木采伐和土地性质变更等做了规定。根据保安林不同的公益用途，总共划分为17种。截至2006年末，保安林面积共1176万km2，占全国森林面积的47%、国土面积的31%。

为对保安林进行保障，《森林法》规定采伐必须经过都道府县知事的许可，采伐方法应符合指定施业必要条件（为达到保安林指定目的，规定了适应各种保安林地条件、立木采伐方法及限度，以及采伐后必要的植栽方法、期限和树种等），并且不能超过指定施业必要条件规定的限度。而保安林地的性质变更与农地相同，也必须经过都道府县知事的许可，且许可的必要条件是不能影响到林业功能。 

2、林业整体收益低、抵押林地变现困难

第二次世界大战后，伴随经济的高速增长，林业所面临的问题是收益日益降低，进口材价廉物美并对本国材料呈替代之势；其结果是林业劳动力外流，林业和其他产业之间的收入差距越来越大，导致日本林业持续衰退。

究其原因，一是生产成本高启。种植、采伐木材需要雇用大量劳动力，而日本劳动力昂贵导致人力成本高启，同时生产材料价格也居高不下。因此造成国产木材生产成本高，导致价格高并缺乏竞争力。二是需求下降，随着建筑材料的科技进步，日本木制房屋数量下降；并且随着天然气进入千家万户，日本也已经告别烧薪炭材的历史，导致取暖木材需求也大幅下降。三是投入产出比差。由于树木生长周期长，林业资金投入大且回收期长，较难获得盈利，导致私有林主没有积极性经营森林。另据日本林业部门统计，1980年代以来，仅日本国有林的亏损便高达3.8万亿日元。四是木材进口大幅增长，对国产木材呈替代之势。日本于1950年代起实施木材贸易自由化，1964年木材进口全面自由化，外国木材大量涌入日本市场。由于日元持续升值，加之国产木材生产成本高，使进口木材具价格低廉和多批量稳定供给的优点。日本本土的木材产量在1967 年达到峰值的5181万立方米，1999 年只有1874万立方米。木材自给率从1955 年的94.5%下滑至1999年的19.2%，成为世界上木材进口率最高的国家。

随着木材进口量上升以及非木质建筑材料发展迅速，造成木材价格低落、林业经济效益不断恶化。日本造林量最多的柳杉造林投资利率1965年曾高达6.3％，1992年以后仅为0.9％。柳杉立木价格在1985～1995年的10年里下降23％，林业收入减少31％。而林业效益恶化导致林业与其他产业的收入差距越来越大，据调查，拥有山林20～50km2的林户，1972的林业所得收入为全国各行业平均值的39.5％，到1992年降为6.5％。同样，林业就业人数也在不断减少，从1975 年的22万人到1995年降至9万人，而且50岁以上高龄者的占有率由59％上升到69％，到2000年继续降至不足5万人。

林业劳动力的严重外流和老龄化造成山村经济崩溃和山村人口稀疏化，一些自然村落消失。1970年离村外迁的林主占有的森林面积为211.7万km2，占私有林面积的14.9％，1990年增为300.3万km2，占私有林面积21.8％。林主放弃山林，另谋生路，使无人管理的森林不断增多。

四、动产债权担保融资

（一）基本情况

为解决在农业信贷中不动产作为担保手段较难处置或某些农业经营者没有可供担保的不动产的问题，日本农林水产省引入了ABL融资（Asset Based Lending：动产债权担保融资）。所谓ABL融资，是指着眼于借款人的经营活动内容，以农畜产品（牛、猪、蔬菜等）动产或应收账款为担保手段融通资金的方式。此种融资担保方式中通过对动产等方式进行评估设定融资额度，可在借款人急需资金的时点为其提供必要的营运资金。

（二）流程

ABL融资流程如下：

1、农业渔业从业者提供产品（牛、猪、蔬菜等）作为担保。 

2、金融机构委托评估机构进行担保评估，设定贷款额度。

3、农业渔业从业者在贷款额度内融资。 

4、借款人根据贷款合同，定期向金融机构汇报经营情况、担保物等的情况。 

6、金融机构根据借款人报告再次评估，如担保物价值下降则调整贷款额度。

（三）发展情况

从目前的情况来看，ABL融资属于创新产品，在一些金融机构中开始尝试使用，比如伊予银行开展了以柚子和银杏为担保品的融资，商工中金与福井银行向海带加工业者以海带为担保提供最高额可达2.5亿日元的融资额度，青森县一家银行（Michinoku银行）以苹果为担保向果农发放贷款。日本农水省于2006年进行了农业金融调查，在作为调查样本的69家银行与信用金库与361家农协中，共有45家（占比11.9%）的农协开展此类融资，其中以家畜抵押的农协占比79.5%，机械设备抵押的占比0.5%，车辆载具抵押的占比11.4%，应收债权质押的占比2.3%；银行与信用金库中有6家开展（占比8.3%），其中以机械设备抵押的占比50%，以家畜抵押的占比33.3%，以应收债权质押的占比16.7%。

根据农林水产省统计，2005年ABL融资项目23585件，总金额1998亿日元，2007年融资项目数为13592件，但总金额达到3133亿日元。虽然在对农业总贷款额中占比仍然不大，但总体上仍表现出了一定的生命力，满足了市场的需求。

部分金融机构ABL融资最高额度统计表

     源于农林水产省网站

五、日本农村信用担保体系对中国的启示

经过多年的摸索和实践，日本已经形成了一套行之有效、体系完备的农村金融信贷风险防范制度，包括信用担保证体系、存款保险制度、相互援助制度、双重监管制度等 。虽然中日农村处于不同的发展阶段，日本农村在GDP和人口占比都极低。而我国正处于推进城镇化、实现农业现代化的进程中，城乡二元经济结构特征十分明显，中日两国农村存在较大差别。但是日本100多年来的成功发展历史可以给我们提供很多有益借鉴，对构建我国农村信用体系具有参考价值。

在二战前的日本农业金融的最大特征就是以农地作为担保手段，在二战后日本农业经营者排首位的贷款则是担保贷款。其他的贷款包括信用贷款（即贷款人提供授信）、政策性贷款（其中日本政府金融公库贷款约占45%）、抵押贷款。

在农村信用担保体系建设中，政府在法律规定、政策指导、财务支持等方面都处于主导和主力地位。日本政府先后通过一系列法律来保证日本农村信贷金融制度的完善，如《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《农业信用担保保险法》等。针对农业信用担保中借款人还款能力弱的特点，日本政府对农村信用担保体系投入巨额资金，在其运行过程中也通过财政手段提供各种补贴。日本政府凭借主导地位极大降低了农村信用担保制度运行中的交易成本，为农村信用担保体系的发展提供了巨大支持。

（一）构建农村信用保证及保险（再担保）双重担保体系

信用保证及保险体系是农业信用担保体系的重要部分，也是缓解当前我国农村金融中因担保手段缺乏导致农民融资难的关键所在。因为担保对融资具有放大效应，和直接投入农村信贷相比，政策性金融通过支持信用保证和保险体系建设可以取得更大效果。

日本农村地区不但建立了专门服务农业信贷的信用担保体系，而且还有针对包括广大农村地区的中小企业信用担保体系，财政资金通过中央政策金融公库提供的政府补助金对担保机构进行支持。目前，我国部分地区已经成立一些面向农业信用贷款的农业信用担保公司，一些担保机构也提供农业担保服务，但是总体而言农村信贷担保供给不足，政府支持不够。涉农信贷担保保险制度缺位,这是信贷资金流向农业和农村的重大制约因素。借鉴日本经验,尽快建立适合中国国情的农业信用担保保险制度,是完善中国农村金融体系、促进农村金融发展、支持和保护农业的重要战略举措。

借鉴日本的农业信用保证保险体系，我国农业信用保证体系中的信用担保机构可由各级政府作为主要出资人，为农户或农业企业向金融机构贷款时提供信用担保。我国的涉农信贷担保的实施具体可在由全国、省、市以及县四级政府的主导下成立不同级别的担保公司，通过不同层次的担保及再担保体系，最大程度分散农业信用担保风险。在各级政府的主导下，由各级政府为主要出资人，并采取各种激励优惠政策，吸引社会企业资金甚至农户资金进入担保公司。

（二）完善农业保险体系

农村信贷受农业产业弱质性影响大，农业自然灾害风险最终可能转化为信贷违约风险。农业保险对降低农村金融信贷风险具有重大意义。2012年国务院颁布的《农业保险条例》不再将农业保险的经营主体限定为保险公司，而是扩大为“保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织”，这对我国建立和健全农业保险体系具有重大意义。由于大灾风险分散机制的缺失，各保险公司在实际经营和运作农业保险的过程中都承受了巨大的压力。要使中国的农业发展得到保险强有力的保障和支持，还必须加强政策性农业保险的领导和协调，建立健全政策性、商业性和合作性农业保险相结合的农业保险组织体系架构。

关于农业保险的管理协调机构，可以考虑按照“双重监管原则”由保险业监管部门负责农业保险业务现场和非现场监管，农业管理部门或各级政府金融办负责农业保险发展和规划，借鉴日本农林水产省下负责农业共济的专业部门模式，专业扶持农业保险稳步推进，建立完整的农业保险产品开发体系、农业保险立法体系、农业保险监督体系及农业保险风险分散体系。

农业保险具有高风险、高成本、高亏损、高赔付特点，如果没有财政的大力支持，根本不可能持续发展。从中国农村实际情况看，中国农村整体收入水平低，且地方差异巨大，需要从国家层面出发，全面推动农业保险覆盖率的提高、保费补贴比例的上升、地方政府及农业保险主体运营费用的补足。中央政府鼓励地方政府增加对农业保险的投入和扶持，不能停留在文件上，还要体现在在对地方主政者考核和升迁上。

（三）提高农村金融领域法律层次

农业信用保证体系的顺利运行离不开相关法律法规的保障。中国虽然在1995年颁布了《保险法》，在2002年修订的《农业法》中也涉及农业担保，《担保法》和《物权法》还明文限定土地承包经营权不能抵押。但是由于缺乏全国性农村金融法律规范，各地在农村金融试点中遇到许多地方政府难以突破的法律限制和约束，试点的成果有限而且难以推广。在农村信用担保体系建设方面不但要发挥各级政府的积极性，鼓励自下而上的改革试点和突破，还需要自上而下进行顶层设计，统筹完善土地、金融、农村等方面的法律法规。日本在农村金融和信贷方面进行专门的立法，并且由农林水产省进行牵头指导和推进，有效保证了政府资源投入和政策到位，推动农业金融支持农村实体经济发展。在农业金融立法方面可以充分研究和借鉴日本的经验，在制订包括农业金融法、农业信用保证法、农业保险法等的法律基础上，强化支持农业信用保证体系运行的税收优惠、政策支持等法规，保障涉农信贷担保保险业务健康发展。

参考资料：

農林中金総合研究所  “農業経営体の経営多角化と農協系統の農業金融” 《農林金融2012・7》 

菅沼俊介*・泉田洋一  “農業におけるABLの意義と課題” 2010.3 

長谷川晃生 “地銀等の農業融資への取組みとその特徴” 《農林金融2009.6》